Ma davvero esiste l’ “abbandono controllato” di rifiuti?

A cura del Dott. Maurizio Santoloci
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Una nuova “interpretazione” relativa alla parte quarta del T.U. ambientale

Le interpretazioni in materia di disciplina dei rifiuti offrono realmente una chiave di lettura per il concetto di “infinito”. Dal 1997 ad oggi si susseguono linee di lettura della norma di settore senza fine, spesso “rivoluzionando” aspetti che sembrano giunti ad uno stato di quiete applicativa. Così è anche per l’abbandono dei rifiuti. Un concetto antico e – per certi versi – banale, sul quale si pensava che fosse stato detto (e scritto) di tutto. Ed invece no.
Emerge oggi una nuova chiave di lettura anche su questo aspetto, apparentemente logico ed elementare. Perché adesso si propone il concetto che potremmo definire di “abbandono controllato”… E dato che tale concetto inizia a diffondersi, e viene recepito anche in provvedimenti amministrativi ufficiali della pubblica amministrazione, crediamo che valga la pena svolgere sul punto qualche nostra modesta riflessione.

Il problema che la nuova “interpretazione” pone è: può esistere un “abbandono incontrollato” ed un “abbandono controllato”. Il tutto parte dal problema, reale e diffuso, dell’uso di lasciare rifiuti di ogni tipo vicino ai cassonetti per la raccolta pubblica; cioè anziché mettere i rifiuti dentro i cassonetti, si lasciano gli stessi all’esterno del contenitore, e cioè per terra, sul suolo pubblico (marciapiede, strada od altro) e si va via.

Noi, da parte nostra, come modesto contributo al dibattito in atto abbiamo pubblicato nei giorni scorsi su queste pagine on line un articolo nel quale riteniamo (è la nostra opinione) che ci troviamo di fronte ad un ordinario abbandono o deposito incontrollato (secondo i casi) di rifiuti su area pubblica, e dunque sanzionato secondo le regole conseguenti della parte quarta del T.U. ambientale. Dato che – sempre a nostro modesto avviso – non vediamo differenza nella ratio legis della parte quarta del D.Lgs n. 152/06 tra chi abbandona rifiuti vicino ad un cassonetto e chi li abbandona lontano dal cassonetto o in un’area senza cassonetti… L’abbandono – abbiamo ragionato – è abbandono¹.

Oggi leggiamo invece di alcuni orientamenti amministrativi che interpretano la norma in modo diverso, e ritengono che in questo caso non vada applicata la sanzione sull’abbandono della parte quarta del T.U. ambientale, ma la sanzione prevista dai vari regolamenti locali, in quanto non si tratterebbe di ”abbandono” ai sensi dell’art. 192 del T.U. ambientale.

E’ interessante la motivazione attraverso la quale si giunge a tale conclusione, perché si sostiene che non ogni abbandono di rifiuti è vietato, ma solo quello incontrollato, dato che il primo comma dell’art. 192 del D.Lgs. 152/06 così prevede: “L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”.

Dunque, dato che il termine “incontrollati” (al plurale) si riferisce sia all’abbandono che al deposito, si deduce che esiste un “abbandono incontrollato” e – dunque – di conseguenza esisterebbe al contrario un “abbandono controllato” (che sarebbe esente da sanzione). E questo perché – secondo tale interpretazione – solo se il sito ove si lascia il rifiuto è situato in una posizione fuori di ogni controllo scatta l’abbandono (incontrollato), mentre se si tratta – ad esempio – dell’area adiacente ad un cassonetto, allora non si possono considerare i rifiuti lì depositati nei pressi in stato di “abbandono”, perché tali rifiuti vengono lasciati non in un luogo qualsiasi, ma proprio accanto al cassonetto (contenitore cui il rifiuto è destinato) e sono dunque esenti dal concetto di “abbandono incontrollato”.

Di conseguenza, il fatto illecito non dovrebbe essere inquadrato come un “abbandono” (perché manca il connesso requisito dell’ “incontrollato”), ma come un’inosservanza delle modalità che disciplinano il conferimento del rifiuto. Quindi, la sanzione applicabile non sarebbe quella del T.U. ambientale ma quella prevista dal regolamento locale che vieta di lasciare i i rifiuti a lato dei cassonetti.

Ora, al di là della questione su quale sanzione applicare, perché poi alla fine non è questo il vero problema giuridico più rilevante, riteniamo di dover svolgere qualche riflessione sul percorso di ragionamento che ha portato a tale conclusione di applicabilità sanzionatoria, perché a nostro avviso è proprio questo l’aspetto più importante della questione come principio giuridico, perché si rischia di aprire nuove strade interpretative ed applicative dalle conseguenze imprevedibili.

Infatti il percorso di ragionamento in esame, innegabilmente, mi sembra che parta da un presupposto oggettivo: c’è “abbandono” ed “abbandono” di rifiuti.

In pratica, se c’è un “abbandono incontrollato” allora è “abbandono” vero e proprio e dunque soggetto alle sanzioni del D.Lgs n. 152/06; ma se tale abbandono non è “incontrollato”, allora non è giuridicamente “abbandono” ai sensi dello stesso T.U. ambientale; e dunque nasce – a nostro avviso – in modo conseguente il nuovo concetto di “abbandono controllato” che poi… non è abbandono in senso sanzionatorio.

Ma che vuol dire? Può esistere un “abbandono controllato”? Quando un soggetto lascia il proprio rifiuto fuori dal cassonetto, e cioè sulla strada, da chi quel rifiuto è “controllato”?

Un rifiuto lasciato per terra non è soggetto ad ogni evoluzione “incontrollabile” al pari di un rifiuto lasciato lontano dal cassonetto? Chi esercita il “controllo” su quel rifiuto lasciato vicino al cassonetto? Il personale del Comune, o dell’azienda titolare della raccolta, o chi?

Ed animali randagi non possono attaccare e disperdere quel rifiuto, spargendo immondizia in giro, anche se si trova vicino ad un cassonetto, al pari di un rifiuto lasciato lontano da quel contenitore? Vandali e teppisti non possono comunque spargerne il contenuto ovunque?

Le condizioni metereologiche non possono aggredire l’uno e l’altro rifiuto in modo identico? Le conseguenze igieniche e sanitarie che derivano da tale improprio disfarsi del rifiuto, non sono uguali vicino o lontano dal cassonetto?

Non si intuisce, dunque, in base a quale elemento di fatto potrebbe essere esorcizzato il carattere della incontrollabilità per rifiuti abbandonati vicino a cassonetti, magari in zone periferiche della città o isolate in campagna. Cosa cambia a livello pratico? Solo la presenza fisica del cassonetto basta per considerare “controllabile” questo abbandono?

Allora solo per questa presenza del contenitore l’abbandono non è più “incontrollato” e diventa “controllato” e dunque non può più essere considerato abbandono ai sensi dell’art. 192 T.U. ambientale?

Ora, il nostro legislatore deve stare evidentemente bene attento ai termini che usa nel redigere le leggi, e deve pensare proprio a tutto. Perché evidentemente prevedere un “abbandono incontrollato” è stata una sottovalutazione delle possibili interpretazioni che poi - a distanza di anni – potevano attivarsi su tale terminologia. Seguendo la ratio legis, appare evidente che la norma punisce chi comunque non introduce i rifiuti nel sistema ufficiale di raccolta, smaltimento e recupero. Per evitare che i rifiuti stessi vadano fuori controllo. E dunque fuori sistema. Appare evidente che “abbandono incontrollato” è un concetto unitario, inscindibile e che il termine “incontrollato” è aggiunto quasi per voler rafforzare il concetto di abbandono che – per forza di cose - presuppone sempre una conseguenza di mancato controllo dopo l’azione medesima sul bene oggetto dell’azione stessa. Da qui a dedurre che – prevedendo questo rafforzativo – il legislatore abbia voluto poi creare in modo sottinteso anche il principio opposto, e cioè un abbandono che può essere controllato e – dunque - non è abbandono, francamente mi sembra molto improbabile. Anche perché tutto ciò non avrebbe senso rispetto alla ratio legis che – comunque – va tenuta presente come base trasversale in ogni interpretazione della legge.

E’ un po’ come il concetto di “scarico diretto” che quando era scritto così nella legge (a rafforzare il carattere comunque sempre e solo diretto dello scarico) ci sono state interpretazioni che hanno ritenuto possibile la sussistenza anche – al contrario – dello “scarico indiretto”. E poi, quando il legislatore – per evitare equivoci – ha cancellato il termine “diretto”, lasciando solo “scarico”, gli stessi hanno detto che proprio perché a quel punto non c’era più scritto né diretto né indiretto, erano possibili ambedue i concetti di scarico. Insomma, riteniamo che nella lettura ed applicazione della legge il buon senso applicativo e l’aderenza alle finalità ultime della norma consentano di superare questi sillogismi terminologici che non portano da nessuna parte.

Ma proviamo ad uscire fuori da campo dei cassonetti e proviamo ad applicare questo nuovo principio dell’ “abbandono controllato” (che non sarebbe abbandono) in altri e peggiori settori.

Va sottolineato che il percorso di ragionamento che stiamo esaminando è sì finalizzato al problema dei rifiuti vicino ai cassonetti, ma per raggiungere tale finalità specifica prima deve introdurre una nuova interpretazione del concetto di “abbandono” che è trasversale a tutti i rifiuti, e non solo a quelli lasciati per strada vicino ai cassonetti. Dunque argomentando che esiste un “abbandono incontrollato” alternativo ad un “abbandono controllato” (e cioè ad un non abbandono ai fini de T.U.), si crea un principio che nelle finalità dei sostenitori di tale teoria serve per i cassonetti ma che poi una volta varato ed accreditato vale per tutto e per tutti, dato che il T.U. quando va a normare l’abbandono non prevede certo solo i rifiuti dei cassonetti… Quindi se giungiamo alla conclusione che esiste un “non abbandono” se manca il requisito generale della “incontrollabilità”, questo poi vale per tutti i rifiuti, anche quelli pericolosi e quelli aziendali (questi ultimi – va ricordato – soggetti a sanzione penale ex art. 256 comma 2 D.Lgs n. 152/06 ²).

Se si accede a tale lettura, dunque, basta argomentare che ben altri abbandoni (anche di rifiuti pericolosi, si badi, se usciamo fuori dal campo dei cassonetti e dei rifiuti urbani), anche operati da aziende, possono sfuggire alle sanzioni (anche penali se sono rifiuti di enti o imprese) se viene dimostrato che in quel caso non esisteva la “incontrollabilità”.

Concetto astratto e buono per tutte le applicazioni. Caso per caso, quando un abbandono di rifiuti (magari pericolosi ed aziendali) non è “incontrollato”?

Fino ad oggi chi abbandona lastre di eternit da parte di un’azienda in strada va incontro alla ordinaria sanzione penale per l’abbandono come da sempre inteso. Ma se si applica la base del principio della possibile esistenza di un “abbandono controllato” (leggi non abbandono) vale anche per tali casi in via potenziale (mica solo per i rifiuti urbani vicino ai cassonetti, dato che la norma del T.U. è trasversale per tutti i rifiuti…). Ed allora, ad esempio, se abbandono lastre di eternit davanti al cancello della ditta privata specializzata nello smaltimento di eternit o davanti l’ingresso di una struttura comunale specializzata in tale raccolta, non commetto “abbandono” perché seguendo la stessa logica del rifiuto urbano vicino al cassonetto che non è abbandono, anche il rifiuto pericoloso abbandonato vicino a struttura in grado di gestirlo non dovrebbe essere abbandono. O no? E se abbandono rifiuti ingombranti su strada ma vicino ai contenitori per tali tipi di rifiuti, vale lo stesso concetto? E potremmo citare infiniti altri esempi.

Insomma, immettere nel concetto di “abbandono” la condizione di “incontrollabile” come separata ed autonoma, e con ciò ritenendo possibile astrattamente che possa esistere un abbandono che non è incontrollato e che – dunque – per tale motivo sfugge al concetto (ed alle sanzioni, che sono pure penali ricordiamolo se si tratta di rifiuti aziendali) di abbandono, significa scardinare il principio dell’abbandono in esame ed aprire percorsi argomentativi che – prospettando nei casi anche più gravi una presunta “controllabilità” nell’abbandono, tendano a legalizzare spargimenti di rifiuti di ogni tipo in modo paradossalmente legale.

Ma, infine, va ricordato che questo problema non è mai stato posto fino ad oggi dalla giurisprudenza. Infatti, se vediamo una delle ultime e recenti sentenze della Cassazione, ci sembra che la motivazione e la decisione sia perfettamente in linea con la teoria che stiamo sostenendo.
Si veda infatti Cass. Sez. III n. 8275 del 3 marzo 2010 (CC 25 nov. 2009) - Pres. Grassi Est. Marmo Ric. Rizzi, sent. N. 2095, R.G N. 26519/2009. Il caso è chiaro. Il Tribunale di Trento dichiarava l’imputata colpevole del reato previsto e punito dall'art. 256 commi 1 e 2 lettera a) del D.L.vo n. 152 del 2006 perché, quale titolare di una s.r.l., abbandonava in modo incontrollato, buttandoli in modo disordinato vicino ad una campana per la raccolta della carta, i rifiuti che aveva raccolto presso una banca in esecuzione di un contratto di appalto del servizio di pulizie. Si giungeva in Cassazione con ricorso dell’imputata la quale deduceva che il giudice di primo grado aveva erroneamente affermato, sulla base del solo esame delle fotografie in atti, che essa imputata aveva depositato i rifiuti in un luogo dove mancavano gli appositi contenitori, mentre invece i sacchi della carta erano stati lasciati in prossimità delle campane destinate alla raccolta differenziata. Risultava infatti dalla fotografia 1, allegata al verbale della polizia municipale, che si trattava di un'area nell'ambito della quale erano collocate le campane per la raccolta differenziata, sicché non poteva quindi ritenersi integrato il reato di abbandono incontrollato dei rifiuti di cui all'art. 256 comma 2 c.p.p. in quanto non vi era stato deposito incontrollato di rifiuti, ma un mero deposito degli stessi in prossimità della campane e quindi in luogo dove sarebbero stati agevolmente raccolti dai mezzi specializzati, incaricati di svuotare le campane.
Come si vede, è sostanzialmente la tesi che stiamo commentando in questo nostro intervento… M rileva il Collegio che il motivo è infondato: “Il Tribunale ha infatti adeguatamente motivato in ordine ad analoghe difese dell'imputata nel corso del giudizio rilevando che la circostanza secondo cui il materiale poteva essere stato depositato fuori dai cassonetti perchè detti contenitori erano pieni, da un lato, era sfornita di prova e, dall'altro, non rendeva legittima la condotta, essendo vietato l'abbandono dei rifiuti fuori dagli appositi contenitori ed essendovi l'onere, per le imprese addette alla raccolta dei rifiuti, di controllare la corretta attività di smaltimento rivolgendosi ad altro luogo di conferimento nel caso in cui siano saturi i contenitori ai quali vengano destinati i rifiuti.” La Corte respingeva quindi il ricorso, con conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali e – naturalmente – con la conferma della condanna stabilita dal Tribunale.

Non ci sembra – dunque – che la giurisprudenza della Cassazione abbia minimamente preso in considerazione l’ipotesi di un “abbandono controllato” dato che i rifiuti in questione erano vicino ai cassonetti specifici.
Restiamo dunque, come nostra modesta convinzione di principio, dell’idea che chi abbandona rifiuti di ogni tipo vicino o lontano dai cassonetti, abbandona rifiuti in modo incontrollato ai sensi dell’art. 192 del D.Lgs 152/06 e che non possa esistere un concetto di “abbandono” controllato e – dunque – di non abbandono di fatto.

Maurizio Santoloci
Pubblicato il 25 maggio 2011

1 “Esame di una prassi di fatto diffusa alla luce del D.lgs n. 152/06 e delle “correnti di pensiero” dominanti. Abbandono di rifiuti vicino ai cassonetti: illecito ordinario di “abbandono” o “deposito incontrollato” o altro?

2 Dal volume “Tecnica di Polizia Giudiziaria Ambientale” 2011 - di Maurizio Santoloci (Diritto all’ambiente – Edizioni – www.dirittoambientedizioni.net ): “(…): Il legislatore ha disciplinato in modo differenziato l’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti, prevedendo sanzioni diverse a seconda che la fattispecie sia posta in essere dal privato cittadino o da titolari enti o imprese, non con riferimento solo al soggetto che materialmente compie l’atto, ma in riferimento anche alla natura realmente domestica o meno dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato. Si vuole cioè dire che se il cittadino abbandona rifiuti prodotti nell’esercizio di impresa risponderà non con la sanzione prevista per l’abbandono del privato ma in concorso con il responsabile dell’impresa che quei rifiuti ha prodotto (sanzione penale).
Vediamo due esempi concreti che possono aiutare a comprendere meglio il concetto.
Un soggetto formalmente privato viene colto nell’atto di abbandonare, per mezzo del proprio furgoncino analogamente privato, 15 batterie esauste in campagna. In tal caso il fatto non può certamente rientrare nella previsione illecita attenuata (sanzione amministrativa) prevista per i privati.
Appare infatti evidente, già a livello logico ed induttivo, che un privato non può detenere e scaricare 15 batterie esauste in un unico contesto storico – temporale perché la quantità/qualità di tali materiali è in palese contrasto con l’origine domestica.
È invece logico argomentare che costui sta operando un abbandono per conto di un terzo titolare di azienda ignoto e dunque risponderà in concorso con ignoti del reato proprio per i titolari di enti o imprese (art. 256/2° comma).
L’organo di vigilanza avrà cura di documentare ogni elemento utile per la costruzione logico-induttiva. Tra tali elementi avrà particolare rilevanza l’omogeneità temporale di fabbricazione e commercio delle batterie che conferma il disuso contestuale delle stesse e dunque caratterizza l’origine inequivocabilmente aziendale delle stesse in antitesi alla natura domestica.
Al contrario, un soggetto formalmente titolare di ente o impresa (o proprio dipendente) viene colto nell’atto di abbandonare alcuni sacchi di immondizia contenente rifiuti di origine piccolo-alimentare ed oggettivamente domestici (provenienti dunque dalla propria privata abitazione) seppur in ipotesi tramite un mezzo aziendale.
Costui sta operando dunque un abbandono caratterizzato da elementi sostanzialmente privati e pertanto integra l’ipotesi illecita attenuata di sanzione amministrativa per i privati (art. 255).
In questo caso tuttavia i problemi che si pongono sono più complicati sotto il profilo della prova perché il soggetto potrebbe avere effettuato ripetuti abbandoni di rifiuti domestici provenienti dalla mensa aziendale e dunque in tal caso i sacchi di rifiuti seppur contengono scarti alimentari potrebbero costituire materiali di origine tipicamente aziendali (l’ipotesi in pratica potrebbe difficilmente realizzarsi perché i rifiuti urbani sono conferiti al servizio pubblico; il passaggio dalla tassa alla tariffa determinata sulla quantità dei rifiuti conferiti al servizio pubblico, peraltro, può rendere in prospettiva realistica tale ipotesi manualistica). (…)”.

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